《山东省畜禽屠宰管理办法》背景和原因

俗话说，“民以食为天，食以安为先”。畜禽产品作为居民日常生活的必需品，它的管理水平和质量安全标准直接关系到我们广大人民群众的身体健康和生命安全。山东省是畜牧业养殖屠宰加工的大省，也是全国畜禽产品的主要输出省份和国家的优质畜禽产品的生产基地。因此，制定出台《山东省畜禽屠宰管理办法》，对于规范畜禽屠宰行业监督管理、夯实部门监管责任和企业主体责任，统筹行业发展规划和产业建设，强化全过程监管，保证肉类产品质量安全，保障公众身体健康和市场信誉度都显得尤为重要。尤其近年来，随着我省经济社会的发展和公众生活水平的提高，肉食品消费量大幅增长。在数量增长的同时，质量安全隐患始终存在，基于利益驱使，屠宰病死病害畜禽和销售注水肉等现象时有发生，严重威胁公众健康。出台《山东省畜禽屠宰管理办法》基于以下下几个方面的考虑：

一是在2015年《食品安全法》修订以后，我省现行的《山东省生猪屠宰管理办法》是1995年出台，最近的修订时间也是2011年8月，时间跨度就已经相对很长了，无论是在监管的内容上还是在打击违法犯罪的力度上都需要进一步的加强和调整。

二是按照国务院《机构改革和职能转变方案》要求，全省生猪屠宰监管职能已经由商务部门划转到畜牧兽医部门监管，上下贯通的畜禽屠宰管理体制基本建立，各级畜牧兽医部门承担畜禽屠宰行业管理和畜禽屠宰环节质量安全监管职能，监管职责范围相较商务部门单独管理生猪屠宰时大幅扩大。2016年，国务院发布《关于修订部分行政法规的决定》（国务院令666号），将《生猪屠宰管理条例》中“商务主管部门”修改为“畜牧兽医行政主管部门”，解决了畜牧兽医部门生猪屠宰监管法律主体资格问题。但在其他畜禽方面，则没有明确规定。而我省自2014年职能交接后，尚未对《山东省生猪屠宰管理办法》进行修订。这一局面，可能导致畜牧兽医部门日常监督管理工作于法失据，存在较大法律风险。做好与职能相适应的法制配套，填补空档、消除盲区，可以从根本上扭转畜牧兽医部门屠宰管理服务工作无章可循、无法可依的被动局面。

三是畜牧经济和改革升级需要提供更为全面的坚强的法律保障和监督管理。目前，我国人均每年肉类消费量59千克，是世界平均数的两倍，禽肉、牛羊肉的消费比例不断增加。我国每年肉类产品冷链流通率超过15%，冷链运输率超过30%，冷链物流规模快速增长。与此同时，肉食品质量安全问题也时有发生，风险隐患不断增多，生猪私屠滥宰屡禁不绝，牛羊饲喂“瘦肉精”、注水、掺假，交易市场宰杀活禽增加疫病传播风险等等。畜禽屠宰法制建设的滞后，使得行业发展失序、监督管理失位、质量安全失控的风险不断增大，成为制约行业持续健康发展，保障肉品消费安全的重大瓶颈。

因此，我省这次将《山东省生猪屠宰管理办法》改为《山东省畜禽屠宰管理办法》，是省委、省政府贯彻落实党的十九大精神，更加关注民生的一个重要举措，也是贯彻落实《食品安全法》、国务院《生猪屠宰管理条例》，进一步强化畜禽产品质量安全的具体措施。《办法》的颁布实施，标志着全省畜禽屠宰管理迈上了一个新的阶段，必将对加强全省畜禽屠宰监管工作、依法打击私屠滥宰、注水肉等违法行为，确保群众吃上健康放心肉制品，起到一个积极的保障作用。

《山东省畜禽屠宰管理办法》主要内容和创新点

刚出台的《办法》一共有6章41条，坚持问题导向、预防为主、依法监管、改革创新的原则，突出关键环节、重点领域，努力为提高我省畜禽产品质量安全水平提供法治保障。主要内容和创新点包括：

一是明确了调整范围。鉴于我省猪、牛、羊、驴、兔、鸡、鸭、鹅等畜禽屠宰均已形成较大规模的实际情况，将上述畜禽屠宰管理一并纳入调整范围。

二是完善规划设置及行业布局。要求制定全省畜禽屠宰行业发展规划，统筹规划畜禽屠宰厂(场)的设置，引导畜禽屠宰行业健康有序发展。生猪屠宰按照国家规定实行定点许可制度，对其他畜禽屠宰厂（场）没有变相设立行政许可或者审批，而是依据动物防疫法等法律、法规明确了具体条件和要求，既督促其依法经营，又不会影响市场活力。

三是建立了畜禽屠宰环节全过程管理制度。明确了进厂（场）查验制度、出厂（场）记录制度、质量管理规范和品质检验制度以及问题产品报告、召回制度等，使畜禽屠宰厂(场)内部质量管理制度更加完善。

四是设立了畜禽屠宰企业分级管理制度。明确畜禽屠宰厂（场）实行分级管理，分级管理更便于行业管理主要包括企业生产条件，制度落实情况，全省在屠宰企业全部完成风险评估的基础上，根据风险不同，实行分级管理，采取不同的监管措施。

五是强化了监督管理和法律责任追究。明确了畜禽屠宰厂（场）督查考核、肉品品质检验、风险检测、追溯、安全生产和环境保护等制度；参照食品安全法、生猪屠宰管理条例等法律、法规，加大畜禽屠宰违法行为的惩处力度，对违法行为形成有效震慑。

《办法》中对畜禽屠宰进行了调整，由原来的生猪扩大到猪、牛、羊、驴、兔、鸡、鸭、鹅八种畜禽。

我省畜禽屠宰的基本情况：一是主体数量多。山东省是畜禽屠宰大省，全省共有畜禽屠宰企业740家，实现营业收入2030.7亿元，同比上升56.8%。其中，生猪屠宰企业292家，家禽屠宰企业362家，肉牛屠宰企业59家，肉羊27家。二是总体规模大。据统计，2018年，全省畜禽屠宰企业肉类产量849万吨，位居全国第一位，生猪2018年年屠宰量3967万头，位居全国第二；家禽年屠宰量48.5亿只，位居全国第一；肉牛和肉羊的年屠宰量127.3万。三是外向程度高。截至目前，进入上海市场的屠宰企业有432家，进入北京市场的屠宰企业有388家，禽肉占上海市场的70%，牛羊肉占京津市场的30%。我省是全国唯一获得欧盟出口肉类体系等效认可且是唯一可以向欧盟出口禽肉产品的省份；兔肉出口占全国90%以上。

从以上介绍的情况看，我省是家禽屠宰量全国第一，但是没有相关法律规范，驴作为山东省的特色产业，在德州和聊城已经初步形成规模，省人大代表也多次提出意见，加快驴产业的发展；山东作为兔肉出口量占有比例较高的省份，一直缺乏法律支撑，驴、兔等畜禽屠宰也已经形成较大规模，迫切需要规范管理。从全国范围看，已有黑龙江、辽宁、吉林、陕西、内蒙、新疆、杭州等省市针对畜禽屠宰制定出台了专门的法规、规章，管理范围基本涵盖了猪、牛、羊、鸡、鸭、鹅等畜禽屠宰。省司法厅、省畜牧兽医局通过调研和论证，一致认为，将猪、牛、羊、驴、兔、鸡、鸭、鹅等畜禽一并纳入法治轨道管理符合我省实际情况。另外，考虑到屠宰管理实践和群众生活习惯，对不影响食品安全和疫病防治的屠宰行为，在附则设立了除外条款：一是农村地区个人自宰自食畜禽不适用本办法，二是供应少数民族食用畜禽的屠宰活动应当尊重少数民族风俗习惯。

《办法》出台之后，对于加强畜产品质量安全及监管完善畜禽产品质量安全体系建设方面，省畜牧兽医局采取了四项新的举措：

一是强化引领，实施屠宰场所规划与布局。屠宰场所规划与布局是屠宰管理的基本制度。所有畜禽屠宰场所的设置与发展应当按照统一规划、合理布局、有利流通、方便群众的原则进行布局规划，逐步改变目前我省屠宰企业“多、乱、小、散、差”等突出问题，稳步推进畜禽屠宰行业转型升级，引领畜禽屠宰行业健康有序发展。《办法》强化了地方政府畜禽屠宰属地管理责任。第四条明确提出，“县级以上人民政府应当加强对畜禽屠宰管理工作的领导”，并提出建立健全畜禽屠宰督查考核和技术服务体系，对能力建设、条件保障等作出了规定。同时，各级人民政府应当根据本地区畜禽屠宰行业发展现状、畜禽养殖数量、人口数量、消费习俗等情况，统筹规划辖区内畜禽屠宰场所的设置。根据国务院放管服要求，除了对生猪屠宰厂（场）按照国家规定实行定点许可制度，对其他畜禽屠宰场所的设置依据动物防疫法等法律、法规，仅明确了具体条件，既督促其依法经营，又不会影响市场活力。

二是落实责任、建立畜禽屠宰环节全过程管理制度。《办法》强化了畜禽屠宰厂（场）主体责任。第六条明确提出，“畜禽屠宰厂（场）是畜禽产品质量安全的责任主体”，明确要求畜禽屠宰厂（场）应当依照法律、法规和畜禽屠宰标准从事畜禽屠宰活动，保证畜禽产品安全，诚信自律，对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任。同时要建立健全畜禽屠宰环节全过程管理制度，具体包括：畜禽进厂（场）查验、记录制度；屠宰质量管理规范和肉品品质检验制度；产品出场记录制度；问题产品报告、召回制度等一系列管理制度。

今年，为了推动提升屠宰企业全过程信息化管理能力和产品质量安全管理水平，建立从屠宰到生产经营“来源可查、去向可追、责任可究”的全链条信息共享机制，更好地满足人民群众消费安全需求，我省在全国首创了附有二维码追溯的肉品品质合格证，全省292家生猪屠宰企业全部实行了肉品品质电子出证。按照《办法》规定，明年我省将会在家禽牛羊等畜禽全部实行肉品品质电子出证，严格落实企业主体责任，加快完善畜禽产品准出和市场准入有效衔接。

三是强化引导，实施分级管理制度。为推动我省畜禽屠宰企业向规模化、标准化、智能化、品牌化方向发展，《办法》第二十九条明确提出：实行畜禽屠宰企业分级管理制度。省人民政府畜牧兽医主管部门应当根据畜禽屠宰厂（场）的规模、生产和技术条件以及质量安全管理状况，确定分级管理的标准要求，引导、支持畜禽屠宰厂（场）改善生产和技术条件，加强质量安全管理，提高畜禽产品质量安全水平。因此，今年省局将根据我省畜禽屠宰企业的情况，制定畜禽屠宰企业分级标准和分级标志牌格式，屠宰企业按程序申请，并开展自评，经逐级审查验收后，统一向社会公示。

四是落实部门责任，建立健全监管制度。总结近年来屠宰管理工作经验，省畜牧兽医局创新监管方式方法，设计了一系列切实可行的监管制度。《办法》第五条明确，“发展改革、财政、公安、生态环境、市场监督管理、卫生健康、商务、应急管理、民族事务等部门，按照各自职责做好与畜禽屠宰活动相关的管理工作”。根据这一条我省加强部门间的配合和支持，健全工作协调机制、建立信息通报制度、追溯协作制度、联合执法制度；办法》根据目前全省畜禽屠宰的现状，增设了畜禽屠宰厂（场）风险监测和分级管理制度，并对具体内容作出了规范：对畜禽屠宰环节的风险因素进行监测，根据风险监测结果对畜禽屠宰安全管理状况进行评估，确定屠宰监督管理的重点时段、重点区域、重点厂（场）、重点品种和监督检查的方式、频次，同时，根据畜禽屠宰厂（场）的规模、生产和技术条件以及质量安全管理状况，确定分级管理的要求，引导、支持畜禽屠宰厂（场）改善生产和技术条件，加强质量安全管理，提高畜禽产品质量安全水平。